我们已经详细研究过的所有群体的行为及其互动，表明了他们之间存在着紧张关系：州县官与其上司之间，州县官与书吏、衙役和长随之间，地方官吏和地方士绅之间，民众与官员及其僚属之间，百姓与士绅之间，等等，莫不如此。由于紧张常常刺激着变革，我们自然就会问：为什么在中国这种紧张没有导致显著变革？我认为，一个决定性的因素就是，所有这些群体，都在现行体制下获得了最大回报；唯一例外的是普通百姓。因此，尽管会有紧张，他们却没有兴趣去改变现状；于是我们就看到了社会和政治秩序中的稳定性和持续性。这种稳定性，只有在民众的不满激烈到足以升级为公开暴动的时候才会受到威胁。但只要他们的不满没有转化为有效的行动，现状就仍将维持下去

即使士绅可以在地方政府中代表自己的利益，但仍然没有人去代表地方社会的其他群体。士绅最多只可能关心仅仅有利于地方社会稳定的百姓福祉。他们没有保护百姓的义务——无论是从法律上还是政治上。如果说他们有任何义务的话，那主要是道德义务，并且主要是依据自觉的和非正式的标准去履行的。况且，作为一个特权群体，士绅的利益与社会其他群体的利益时常会发生冲突。这一事实又与自治不相容，因为自治要求代表整个群体的利益

中国地方政府的效率低下，主要归因于组织不善和缺乏协调。一个明显的例证就是幕友、书吏、长随之间职责的重叠。政府在职员之间推行隔绝政策——亦即不让他们有机会相互接触，这作为一种控制方法使得有效监督难以实现。政府低效的另一个原因是不允许幕友直接参与审讯和勘查，这一政策使得司法裁判只能根据案卷和其他间接信息来源作出

用社会学的术语来说，书吏、衙役和长随的反常行为——从道德和法律的视角看，主要是文化价值与社会地位不协调的结果。换言之，当一个人无法通过合法的手段来获取他向往的价值——金钱酬偿、腾达机会，而这又恰恰归因于其卑微地位时，他当然就会选择用非法手段去获取这些价值。诚然，这种不协调，也存在于社会中别的一切卑微群体中。关键在于，这些依附衙门的职员不仅易于拥有非法手段，而且尽管有正式惩禁规定，但实际上他们有逃避追究的便利。“易于获得便利，又易逃避追究”，是对越轨行为的最大诱惑。而且，如果某个职业群体的多数人都在从事越轨活动，那么他们就有可能对剩余成员施加压力，强求他们也参与进来。某些成员的独善其身，也许会引起不同程度的集体制裁。因此，政府和公众看作越轨或腐败的行径，也许被他们看作遵循约定俗成的行业行为规范而已

具体来讲，幕友一职所拥有的较高社会地位、可观的收益，以及其他诱人的因素，对有能力的人从事这一职业产生了吸引力。相反，书吏、衙役和长随这些职业，由于缺乏上述令人艳羡的因素，就难以吸引能谋到更好职业的人。通常来讲，可以获得非法收入是从事这一毫无吸引力的工作的主要动机

书吏、长随和幕友都在地方行政中扮演着重要的角色。但是作为真正的行政事务专家的幕友，其角色是最重要的。他们是衙门的神经中枢。流行的看法是，官员私人幕友的“专业性”给予了由“非专业人员”操作的中国官僚体制以某种程度的弥补。幕友的专业素质和经验是普遍得到承认的

正如我们所见，地方政府的职能是非常具体繁杂的，最重要的是税收和司法。从所有这些职能都由州县官一人负责这一事实来看，他就是“一人政府”，而他的下属们显然只扮演着无关紧要的角色。在州县官和他的四个辅助群体（书吏、衙役、长随和幕友）之间，没有任何中间权力，四类人都直接向州县官负责

地方财政也是高度集权的，至少理论上如此。地方政府的官吏，从省直到州县，在按中央确定税额去征收、转运赋税方面，只是作为中央政府的代理人而已。除了1833年开征的地方转运税（厘金）以外，地方政府不得擅自征收任何税目。因此地方政府没有自己的收入来源，甚至其本身的办公预算也全由中央政府决定。集中掌控的赋税收入，除了像官员的常俸、衙役的薪金和祭祀费用等有限的项目以外，没有任何份额留作地方政府开销。也不允许地方政府在任何全国性税种上加收一文钱以满足地方需要。其结果是，地方政府得不到满足地方行政开销的经费，甚至包括为中央政府征税和运送税金所需要的费用。 这种情形就引发了陋规，各级地方政府正是从陋规中获得经费。因此，尽管清政府力图对地方财政实行高度集中控制，但事实却恰恰相反。陋规没有固定的费率，所以地方官员在征收和使用时几乎是随心所欲的。衙门经费与州县官个人开销之间没有区别。省级高官对陋规不加干涉，相反他们往往会参与分肥

另一方面，我们又发现许多法律法规并未真正实施，或多或少流于形式。这一问题几乎在行政的各个方面都显露出来。举例而言，关于书吏、衙役的服务期限问题及关于衙门陋规问题的法条就是如此

人们常常谈到，服从是所有官员普遍遵守的价值标准，而且服从本身常常变成终极目标。任何地方的官员都受同一套奖惩制度约束，这套奖惩规则本身造就了官员谨小慎微的态度和过分关注服从。在中国，这种现象发展到了极致，行政规章过于繁杂；稍有违反，必然招致惩罚。更有甚者，我们可以回忆前文所述，若触犯某些法规，中国的官员不仅会受贬官、革职的惩罚，还可能遭受肉体刑罚。这意味着，中国更容易对官员施加更为严厉的惩罚，远比那些把行政过错之处分与刑事犯罪之刑罚区分开来的国家对官吏更为严苛。在这一情形下，绝大多数官员当然最关心的是如何逃避惩罚。对州县官而言，这一点显得更为突出，因为他们要依靠幕友的帮助来处理地方行政。幕友是州县官私人聘用的，他当然感到有责任避免任何危害雇主官宦生涯的事情发生。他们的指导方针显然是：最稳妥的做法，就是严格照章办事

清代地方政府的行政受一部行政法典支配。该法典非常详密，格外追求一致、合理、准确、服从和集权。但是，相反地，这些法规也带来了操作困难且效率低下的问题。首先，条文过于严苛、僵化，不允许州县官有个人判断或主动性。其次，该法典没有为地方性差异留下变通余地，从而妨碍了州县官根据本地任何特殊情况调整行政方法

尽管个别士绅和个别地方官常常会发生利益冲突，但这种冲突从未严重到足以引起权力结构和既定社会政治秩序发生变化的程度。这种冲突应该解释为同一权力群体或社会阶级的内部的冲突，而不是两个不同群体或阶级间的冲突。因为士绅和官员同属于一个特权阶层，他们要相互依赖以维持现状。结果是，他们持续固守着永恒的共同利益，使他们得以在中国历史的漫长岁月中维持着自己的特权和权力

士绅免交丁银，而丁银是用来雇人为官府提供力役服务的。在清代早期，这一豁免扩展到士绅的家人。根据士绅本人的身份地位，连带豁免的家人从二到三十个不等。在1657年，有法令规定这种豁免限士绅本人享有。士绅还可免除丁银以外的“杂泛差徭”（或简称“差徭”），例如与公共工程、官方运输、保甲管理等相关的徭役。其结果是，这类徭役负担（有时以钱代役）就全由普通百姓负担了

许多士绅，尤其是生员和监生，也要求分享州县官征收漕粮中加收的附加费而获取利益。江苏省有几个县，每个县至少有三四百个士绅，从州县官那里分享了漕粮附加费（漕规）。这些陋规的来源，显然是普通花户；士绅瓜分的陋规份额越高，普通百姓的附加费负担就会越重。

士绅滥用其特权地位的另一种途径，是为普通百姓充当缴税代理人（包揽钱粮）。尽管法律禁止这种做法，并要求州县官调查任何违反禁令的行为。但普通百姓常常寻求这种安排，以避免与书吏、衙役直接打交道以及他们花样繁多的敲诈剥削。士绅按普通百姓的应纳税率（即包括正税和附加费）向他们收取钱粮，然后按照士绅的较低税率向官府上缴，通过这种方式赚取差价，坐收渔利。当士绅向书吏上缴税银时，其封袋中的银子常常不是数量不足就是成色不足。其缴纳的漕粮也往往是用劣质的粮食充数

地方官吏既然不能跟士绅争辩附加费的合法性，又无力确立一个更高的折算率，就只好根据惯例按较低附加费率向士绅征税。为了弥补征税成本和衙门其他开支，官员只好将税收负担转嫁到不能据法抗争、无力保护自己的普通百姓头上。因此，普通花户就承担了征税成本和衙门其他行政开支的最大份额比例。实际上，某些士绅地主欠缴的税银，只好通过附加费名义向庶民地主多收来弥补。这样一来，士绅的税负减少，就意味着普通百姓的税负按比例加重了

劝课农桑和灌溉也同样不被重视。有一道上谕曾抱怨很难找到真正关心农桑、水利的好官员，而农桑、水利二事正是古代官员应该着力的事

贪污挪用也是造成官仓粮食短少的一个原因。

尽管设立常平仓的目的是造福穷人，但实际上它并未给穷人带来福利。首先，由于粮仓设在州城县城，居住偏远的乡民常常享受不到好处。法律规定，州县官应当在偏远地区设临时售粮站点，并派僚属官员监督售粮。但是州县官似乎很少这样做，因此就常常有人抱怨，只有州城县城居民或近城居民才能获益。尽管法律有禁令，但儒户、衙役和粮行老板仍常常勾结书吏，假造名籍大量购买官米，从其低廉的价格中获利。粮仓书吏和衙役常常对到官仓购米的百姓勒索钱财，或者要求他们超量返还从官仓借去的粮食。为了将陈年粮食清仓，有的州县官常强迫百姓购买陈粮，即使他们并不需要。百姓更有一种负担，即州县官常常以低于市场的价格向本州县百姓购粮，并要售粮者自己将粮食从乡村运送到官仓。

驿站书吏也常常滥用权力敲诈百姓，维持驿站服务成了地方百姓的一大负担。百姓常常被摊派为驿站喂马，支付驿站的费用。或者，他们常常被迫无偿或廉价为驿马提供饲料。骡马商人常常被迫用一匹壮马换回一匹羸弱的驿马。若当地没有骡马商人，则“现年”（里长）就不得不掏钱为驿站购买新马代替死马。根据规定，如果驿站没有车马可提供，则公差可向当地百姓租借车马。事实上，许多民户经常被迫无偿向驿站提供车马和驴子，或者直接交钱代替车马。虽然律例禁止向百姓强征马驴，并且规定违法州县官将受降级处分，但是只要驿站缺少足够马匹供调用，就会出现强征现象。简言之，真正为驿站事务承受痛苦的是当地的百姓

许多学者在谈及这一论题时，都喜欢过分强调保甲制度在监视民众方面有效且令人生畏，喜欢过分强调有时（比如未及时举报犯罪时）落在保甲长头上的处罚很严厉。这些作者似乎都假定，乡村居民完全处于政府的控制之下。至于保甲制实际上如何成其功，这一问题从未得到应有的注意。事实上，保甲制度总的来讲是没有效率的。在清朝，这一制度最初实行于1644年，当时地方官员态度消极，懒得贯彻

在实践中，正常税额和正式附加费只不过是花户税收负担的一部分，州县官还会征收更多的附加费。在漕粮征收过程中有更多的非法索取，远甚于地丁银征收过程，因为征收和转运粮食比收运银钱的确需要更多费用。正如冯桂芬所言，州县官要将征收到的粮食丝毫无损地上交是不可能的，因此有必要多收一个余额以弥补储运中的损耗。这一余额的征收，最终是以额外附加费的形式强加在花户头上，被称作“漕费”（漕粮征收费用）。由于这种非常附加费直接产生于漕粮的管理方式，因而被官吏认为是无法省去的，是正当的

大量资料证明，尽管参与征税的官员都非常强调对百姓要体现“仁爱”原则，但大部分州县官都将杖责作为强迫花户缴税的唯一手段。即使以仁厚著称的州县官也坦率地承认，仁爱原则在实践中很难真正贯彻

显然，足额完成税收在江苏特别是苏州、松江两府特别困难，因为这里的税率是全国最高的。其他省份的州县官完成税收的困难或许小一些